Hilflos im Wandel: Der alte Staat, die Bürokratie und das Machtkartell

Die Zukunft der digitalen Revolution ist offen. Sicher ist, dass wir die Schwelle zu einer Zeitenwende übertreten haben. Es ist eine kognitive Revolution mit der Wissen überragende strategische Bedeutung erhält.

Die Generierung von Wissen und die Integration in übergreifende Wissenssysteme ist die Grundvoraussetzung für die Lösung elementarer Aufgaben, die sich ökonomisch, sozial und ökologisch stellen.

Den mit Wissen und Kommunikation verbundenen Herausforderungen sind die deutsche, und im Geleitzug die europäische politische Administration nicht gewachsen. Sie haben sich zu abgeschotteten Systemen entwickelt und sind weder lernfähig noch veränderungsfähig. Wer Lösungen für die Zukunft will, muss die verkrusteten Strukturen von Politik und Administration aufbrechen.

Ein Rückblick

Die Administration ist ein Produkt der Moderne und gleichzeitig ein wesentlicher Baustein des modernen Staates. Als vorbereitende und ausführende Institution ist sie in das Gefüge eines Staates eingegliedert. Sie bereitet politische Entscheidungen vor (Richtlinien und Gesetzesentwürfe) und sie nimmt öffentliche Angelegenheiten des Staates wahr (zum Beispiel die Sicherung von Recht und Ordnung). Sie ist formal nicht Teil der Exekutive, aber sie ist sachlich und personell eng mit der Exekutive verflochten. Zusammen mit den Parteien spreche ich vom Komplex der politischen Administration.

Die Entstehung der öffentlichen Verwaltung ist eng mit den preußischen Reformern (Stein/Hardenberg¹Die preußischen Reformen (auch Stein-Hardenbergsche Reformen genannt) waren eine Reihe von Staats- und Verwaltungsreformen des frühen 19. Jahrhunderts. Sie wurden von gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen begleitet. Karl Freiherr vom Stein und später Karl August Fürst von Hardenberg waren hauptverantwortlich für die Leitlinien der Politik. Sie trieben vor allem die staatliche Neuordnung und Verwaltungsreformen sowie die Veränderungen in Agrarverfassung und Gewerbeordnung voran.) verbunden. Sie war die Lösung für ein sich historisch neu formierendes Staatswesens. Gegenüber den bis dahin vorherrschenden feudalen Strukturen war sie im Sinne von Max Weber²Maximilian “Max” Carl Emil Weber (1864- 1920) war ein Soziologe und Nationalökonom. Seine Theorien hatten vor allem Einfluss auf die Wirtschafts-, die Herrschafts- und die Religionssoziologie. fortschrittlich. Er definiert folgende Merkmale:

Restriktion der Administration

Die Bürokratie wurde allgemein als rationale Form gesellschaftlicher Steuerung (siehe u. a. Leibholz³Gerhard Leibholz (1901- 1982) war Jurist und von 1951 bis 1971 Richter des Bundesverfassungsgerichts.) angesehen. Sie begleitete die Entwicklung vom Obrigkeitsstaat bis in die Parteienherrschaft, ohne ihre Strukturen zu ändern. Die Stärke lag in einer relativ statischen Gesellschaft darin, dass sie berechenbar und zuverlässig war.

In der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts entsprachen sich Verwaltungsrealität und Industriegesellschaft nur noch teilweise. Mit wachsender gesellschaftlicher Differenzierung sollte die Verwaltung nunmehr der Unsicherheitsabsorption und Kontingenzbewältigung dienen (u. a. ein Thema von Niklas Luhmann⁴Niklas Luhmann (1927 – 1998) war ein Soziologe und Gesellschaftstheoretiker.). Diese Funktion jedoch konnte die Administration nur erfüllen, solange die wirtschaftlich-sozialen Verhältnisse relativ stabil waren. Diese Stabilität war mit der Entwicklung zum sozialen Wohlfahrtsstaat nicht mehr gegeben. Die wachsende Differenzierung der Industriegesellschaft führte zur Ausdifferenzierung immer neuer Funktionen.

Die Kommunikation in der öffentlichen Verwaltung wurde zusehends komplizierter und bedurfte immer neuer Stellen und Ämter, um die Apparate „in Betrieb“ zu halten. Die Kommunikation und Koordinierung innerhalb der Apparate wurde mangelhaft. Die Apparate entfernten sich inhaltlich und kommunikativ von der Gesellschaft, der sie eigentlich dienen sollten.

Je mehr die Verwaltung wuchs und sich verfestigte, je schneller wuchs auch die Entfremdung zwischen ihr und der Bevölkerung.

Einerseits gibt es die statischen Gesetze und Verwaltungsrichtlinien und andererseits eine der Bürokratie davonlaufende Wirklichkeit durch wirtschaftliche, soziale und ökologische Entwicklungen. Weitere gravierende Probleme ergaben sich mit der Vereinnahmung der Administration durch die Parteien und die Verselbstständigung der Administration auf europäischer Ebene.

Parteien und politische Administration

Parteien sind Machtapparate, die um Machtpositionen kämpfen. Macht zu erobern setzt Seilschaften voraus, in denen man sich wechselseitig verbündet und unterstützt. Dies sind nicht nur innerparteiliche Seilschaften, sondern auch solche zwischen Parteileuten und Verwaltung sowie Parteileuten und politisch relevanten Kräften der Zivilgesellschaft.

Um eine Seilschaft handlungsfähig zu machen, braucht man machttechnokratisch verwertbare Informationen (zum Beispiel persönliche Daten und Sachinformationen), die zumeist aus der Verwaltung kommen. Insgesamt spielt die Administration damit eine zentrale Rolle für die Organisation und Ausführung der Parteienherrschaft.

Parteien sind ohne die Administration inhaltsleere (kompetenzlose) Machthüllen. Wer könnte dies besser als der ehemalige Bundeskanzler Helmut Schmidt⁵Helmut Heinrich Waldemar Schmidt (1918 – 2015) war Politiker der SPD. Von 1974 bis 1982 war Schmidt als Regierungschef einer sozialliberalen Koalition nach dem Rücktritt von Willy Brandt der fünfte Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland. (der im Übrigen selbst als fachlich qualifiziert galt) ausdrücken:

“Aber ich möchte doch einmal klarmachen, dass man heutzutage als sogenannter Gesetzgeber, als Legislative, in so hoch qualifizierten und differenzierten Materien, wie es hier der Fall ist, einfach aufgeschmissen ist ohne die Hilfe der Verwaltung.” ^[1]

Mit anderen Worten: Das fachliche Wissen muss in die Parteien getragen werden. Das bedeutet: Jede Partei, jeder Minister braucht eine ihm persönlich und parteipolitisch hörige Seilschaft. Politik braucht einen administrativen Unterbau. Wer langfristig politisch bestehen will, muss sich eine personelle Basis in der Administration schaffen. Zu den sogenannten Fachseilschaften gesellten sich parteipolitische Seilschaften. In der Parteienherrschaft ist das Wachstum der Bürokratie deshalb Teil des Systems.

Die wechselseitige Verflechtung zwischen Administration und Parteien hat Folgen:

Verwaltungsdenken bestimmt zusehends politisches Denken. Politik wird statisch – wie die Verwaltung. Es entwickelt sich eine politische Sklerose. Da die Verwaltung bestands- und regulierungsorientiert ist, verliert auch die Politik ihre Lösungskompetenz für komplexe neue Aufgaben. Politik ist zum Beispiel mit der Komplexität der digitalen neuen Welt überfordert.

Vor diesem Hintergrund sind Unfähigkeiten zur Lösung sozialer und ökologischer Herausforderungen nicht überraschend, sondern folgerichtig zu erwarten. Eine hoch zentralisierte Bürokratie, durchsetzt von parteipolitischen Partialinteressen ist unfähig zur Lösung differenzierter und komplexer Aufgaben. Der Klimaschutz ist zum Beispiel eine komplexe Aufgabe, weil er weit über sein eigentliches Fachgebiet Umweltschutz hinaus geht und beispielsweise die Art des Wirtschaftens, das Konsumverhalten, die Agrarwirtschaft und viele andere Bereiche betrifft.

Die politischen Maßnahmen wie Gebote und Verbote stellen singuläre Einschnitte dar. Ganzheitliche Lösungen bleiben unerfüllt. Entsprechend hat politische Kommunikation mit der gesellschaftlichen Wirklichkeit nichts mehr zu tun. Die Kommunikation zwischen Politik und Bürgergesellschaft wird inhaltsleer – sie verkommt zu Sprechblasen.

Die Grenze meiner Sprache, ist die Grenze meiner Welt (Wittgenstein⁶Ludwig Josef Johann Wittgenstein (1889 – 1951) war einer der bedeutendsten Philosophen (Philosophie der Logik, der Sprache und des Bewusstseins) des 20. Jahrhunderts.). In diesem Sinne heben Parteien und Systemmedien von der Gesellschaft ab und leben im eigenen Kosmos. Sie entwickeln sich zu elitären Kaderorganisationen ^[2]. Die Parteienherrschaft nimmt schrittweise Formen einer bürokratischen Feudalherrschaft an, die sich inzwischen auf Europa ausgedehnt hat.

Der Wandel der Welt

Mit der Verbindung von Informationstechnologien und Chaostheorie entwickelte sich der technische Fortschritt in immer größerer Geschwindigkeit. Forscher wiesen schon Mitte der Achtzigerjahre auf das Ende der Arbeitsteilung ^[3] und auch auf das Ende der Massenproduktion ^[4] hin.

Obwohl sich schon damals abzeichnete, dass die Erschütterungen durch den Strukturwandel über Brancheneffekte hinausgingen, wurde er mehrheitlich als Krise der Altindustrien eingeschätzt. Dabei war der Mangel einer fehlenden ganzheitlich wirkenden Strukturpolitik erkennbar, der auf strukturelle Schwächen einer fest gefügten zentralistischen Organisation hinwies ^[5].

Ausschlaggebend für den weltweiten Wandel war die neue Informationstechnologie, die als neue Querschnittstechnologie in allen Branchen und Lebensbereichen tief greifende Modernisierungsprozesse anstieß ^[6].

Der grundlegende Charakter des Wandels und seine Bedeutung für alle Bereiche des modernen Lebens wurden in Europa lange verkannt. Offensichtlich waren die sozio-politischen Strukturen zu verkrustet, um die umfassende Qualität der Veränderungen zu erkennen.

Informationstechnologie, Wissenssysteme und Robotik

Während man in Europa noch staunend auf die sich rasant entwickelnde neue Informationsbranche schaute (Silicon Valley), legte man in Süd-Ost-Asien das Augenmerk auf die Entwicklung der künstlichen Intelligenz in Verbindung mit der Robotik. Derzeit sieht es so aus, als hätte das Euro-Europa den Wandel wirtschaftlich und technologisch verschlafen.

Die Entwicklung braucht offene, lernfähige Strukturen – zum Beispiel zum fraktalen Unternehmen. Die Inkubationszeit, die auch die neuen Technologien gebraucht haben, scheint soweit abgeschlossen zu sein, dass derzeit schon der sich in Industrie und Gewerbe abzeichnende Paradigmenwechsel erkennbar wird. Die weltweite Entwicklung der neuen Informationstechnologie und der Wissenssysteme (KI) in Verbindung mit der Robotik haben ihre Schwerpunkte nicht im EU-Europa.

Dies zeigt, wie sehr das Denken in Europa in bürokratische Fesseln gelegt wurde. Denn unsere politischen Eliten haben nicht erkannt, dass alte Denkweisen, Gestaltungs- und Verhaltensmuster ihre Gültigkeit verlieren und durch eine neue Grundorientierung abgelöst werden.

Die künftige Entwicklung wird disruptiv⁷Disruptiv bedeutet stören oder unterbrechen. Disruptive Technologien beziehungsweise Disruptive Innovationen ersetzen die Erfolgsserie einer bereits bestehenden Technologie, eines bestehenden Produkts oder einer bestehenden Dienstleistung oder verdrängen diese vollständig vom Markt. Disruption beschreibt den Prozess eines ressourcenarmen Unternehmens, große und etablierte Firmen herauszufordern. und nicht linear sein ^[7].

Die Umformung der Welt ist im vollen Gange und sie läuft in dramatischer Geschwindigkeit ab ^[8]. Die Veränderungen haben sehr weitreichenden Konsequenzen für die einzelnen Unternehmen und vor allem für die politische Administration. Neue Arbeits- und Dienstleistungsformen entstehen aus der wirtschaftlichen Notwendigkeit, dass sich fraktale Unternehmen selbst organisieren und optimieren. Der Bedarf an Wissen und vor allem an methodischem Systemwissen sowie das Wissen über das globale Machtsystem werden stark ansteigen.

Hier zeigen sich wohl auch die größten Versäumnisse der europäischen Politik. Denn wie das Beispiel Süd-Ost-Asien zeigt, sind eine leistungsfähige (auf Vorrat) geschaffene Infrastruktur und eine auf Qualität angelegte Bildungs- und Wissenschaftsinfrastruktur die Triebmittel des gegenwärtigen Fortschritts.

Staat, Komplexität und Organisationsintelligenz

Die Zukunft ist offen und trotz aller technischen Möglichkeiten nicht verlässlich prognostizierbar oder gar berechenbar. Generell gilt, dass auch sehr weitreichende Planungen und Festlegungen von Systemen keine Gewähr dafür bieten, dass verlässliche Aussagen über Folgewirkungen abgeleitet werden können. Anders ausgedrückt: Die politische Administration braucht nicht mehr und immer neue Gesetze und Regulierungen, sondern einen Ansatz zur Reduktion von Komplexität.

Damit dieser Ansatz nicht weiter zu Lasten von Umwelt und Sozialstaatlichkeit geschieht, muss sich der Staat entdifferenzieren. Der zukünftige Staat braucht Organisationsintelligenz und offene lern- und veränderungsfähige Strukturen.

Allen voran geht die Notwendigkeit einer offenen Zielbestimmung staatlicher Politik, in die neben dem Expertenwissen auch das Wissen aus der gesellschaftlichen Praxis, die Erfahrung, aber auch das Wollen und Fühlen der Zivilgesellschaft einfließen sollte.

Selbstbestimmung des Souveräns ^[9] im politischen Prozess und intensive neue Beteiligungsformen sind damit nicht nur aus demokratischer Perspektive wünschbar, sondern für die Entwicklung des Gemeinwesens unabdingbar. Es ist offensichtlich, dass die derzeitige Politik an keinem Punkt den Anforderungen einer neuen postmodernen Gesellschaft entspricht ^[10].

Die bürokratische Sklerose

Es sind letztlich Institutionen und Verfahren, die die Macht der Parteien sichern. Denn mit der Bürokratie verfügen sie über staatliche Ressourcen. Gleichzeitig mit der politischen Administration legen sich bürokratische Verfahrens- und Verhaltensmuster wie eine lähmende Schicht über Deutschland und Europa.

Die Strukturen der Administration bestimmen das Denken und Handeln in der Politik, in den Systemmedien und zusehends in der Gesellschaft insgesamt. Je mehr diese Verhaltensmuster auch in die privaten Bereiche eindringen, je innovationsfeindlicher werden Staat und Europa.

Man degeneriert zur “besitzstandwahrenden” Gesellschaft. Was einmal an staatlichen Zuwendungen verteilt wurde, wird “als gutes Recht” angesehen und ist scheinbar unveränderbar. Gleiches gilt für Stellen und Ämter in der Verwaltung. So entstehen Mittelknappheit in politisch nicht organisierten Bereichen und Verschwendung in den politisch relevanten Sektoren. U. a. aus diesen Gründen erreicht die Administration zusehends einen Punkt absoluter Handlungsunfähigkeit.

Alte Versäumnisse

Inzwischen ist die politische Administration ein gefährlicher Hemmschuh auch für die wirtschaftliche Entwicklung. In aller Ideenlosigkeit setzt man wirtschaftlich auf Altindustrien, statt den strukturellen Umbruch mit einer leistungsfähigen Industriepolitik für den Mittelstand zu begegnen. So zeigt sich immer deutlicher, dass Deutschland und Europa bei der Entwicklung neuer Technologien ins Abseits geraten. Es gilt der Spott, dass man in China schneller eine Robotik-Technologie entwickeln kann, als in Deutschland eine Baugenehmigung für eine Lagerhalle zu bekommen.

Fatale politische Fehlsteuerungen haben Unterlassungen und Fehlentscheidungen in den Bereichen Wohnungsbau, Infrastruktur, Wissenschaft, Forschung und Bildung zur Folge ^[11]. Lange konnten die Defizite überspielt werden. Jetzt aber, im Rennen um die neuen Technologien, werden alte Versäumnisse sichtbar.

Die unter der Merkel-Administration seit Langem bestehende Neigung, Sachfragen vor sich herzuschieben oder dem Zufall eines europäischen Casinos zu überlassen, weitet sich aus. Aber statt politischer Innovationen werden kritische Stimmen unterdrückt. Wer Funktionsunfähigkeit kritisiert wird mundtot gemacht. Kritische Themen werden tabuisiert, die Freiheit des Rechts wird personalpolitisch unterlaufen.

Die Aushöhlung von Parlamenten und Rechtsstaat

Vor allem das ohne Verfassung geschaffene Europa ist ein Einfallstor für den globalen Finanzkapitalismus geworden – es öffnet Wege, um immer ungenierter an den europäischen Völkern vorbei zu regieren. Währenddessen trommeln die Medien, dass es uns doch so wunderbar “gut geht”.

Schrittweise werden Parlamente und Rechtsstaat ausgehöhlt. Die veröffentlichte Meinung bildet die öffentliche Meinung nicht mehr ab, und eine YouTube-Sendung kann Parteien erschüttern. Die Not der politischen Unfähigkeit treibt die Parteien. Selbst in Deutschland geht der Vertrauensverlust an den ehemaligen Volksparteien nicht mehr spurlos vorbei. Deshalb treten unsere Parteien die Flucht aus demokratischen Spielregeln an.

Dem politisch-administrativen System mangelt es an Organisationsintelligenz, um auf die neuen komplexen Herausforderungen angemessen zu reagieren. Es kann seine Aufgaben nicht mehr lösen und deshalb jagen sich die inhaltsleeren Versprechungen.

Zur möglichen Erneuerung des Parteiensystems

Die Parteiendemokratie ist handlungsunfähig. Wir brauchen eine grundlegende Veränderung politischer und administrativer Strukturen – also der Institutionen und Verfahren –, um diese wieder herzustellen. Zur Wiederherstellung einer demokratisch legitimierten Ordnung bedarf es allerdings mehr.

Dies ist neben einer Verfassung für Deutschland wie für Europa vor allem der Ausschluss des Einflusses des Finanzkapitals und seiner Global Governance auf die Politik in Deutschland wie in Europa. Dazu sind die Parteien weder machtpolitisch, institutionell noch personell in der Lage, denn es sind gerade die Strukturen, die ihr die politische Macht sichern.

Aus den Apparaten selbst sind Innovationen nicht zu erwarten. Sie lassen sich Aufgaben und Handeln von Lobbyisten diktieren.

Die zentralistischen Administrationen sind richtlinienfixiert und nicht innovationsorientiert. Diese konservativen Grundhaltungen mischen sich mit der Politisierung der Administration, die zulasten ihrer fachlichen Qualifikation geht.

Erforderlich wäre eine offene Kommunikation, die bürokratische Grenzen und Hierarchien überwindet. Aber wie soll das möglich sein, solange die Parteien die Versorgung von Parteimitgliedern in der Bürokratie als Hebel eigener Macht so dringend benötigt?

Die Machtlosigkeit der Nutznießer und Verantwortlichen

Viele junge Nachwuchskräfte in den alten Parteien fühlen sich ohnmächtig. Darüber gibt die Studie “Deutsche Parlamentarierstudie (DEUPAS)” Auskunft.

Knapp 2000 Abgeordnete aus dem Bundestag, den Länderparlamenten und den größeren Städte wurden im Jahr 2010 für die Studie befragt. Die Befragungen erfolgten im Rahmen einer Studie der Stiftung Change Center und der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Nach Angaben der Verfasser sei die Erhebung repräsentativ, da die Parteizugehörigkeit der Befragten fast exakt die reale Verteilung in den Parlamenten widerspiegelte ^[12].

Sie begründeten ihre mangelnden Handlungsmöglichkeiten und Handlungsfähigkeiten damit, dass sie „vielfältigen Zwängen von Fraktionen und Apparaten“ unterliegen würden. Mit ihrer Aussage „Eher seien die Bürger dafür verantwortlich“, lenkten sie nur von ihrer unmittelbaren Verantwortung und ihren fehlenden Fähigkeiten ab, denn Bürger und Bürgerinnen sind faktisch von jeglicher realen Mitsprache ausgeschlossen.

Selbst Mandatsträger sehen ihre Machtlosigkeit, die durch die Übermacht der Apparate erzeugt wird. Die Tatsache, dass sie selbst für die Bürokratie – ihr Ausmaß, ihre Verfahren und Institutionen – verantwortlich sind, ist ihnen offensichtlich nicht bewusst.

Sie sind zwar einerseits Gefangene der Apparate, aber andererseits auch ihre Nutznießer. Denn erst die Apparate ermöglichen den Abgeordneten, in den Genuss eines sicheren, hoch bezahlten Arbeitsplatzes zu kommen und überdies mit der Macht ausgestattet zu sein, auch dem eigenen Geleitzug Einkommen zu verschaffen. So erklärt sich auch die vielfach auftretende Ämterpatronage.

Innere Erneuerung unmöglich

Die Möglichkeit, Bürokratie und Verfahren zu ändern, ist keinem Befragten in den Sinn gekommen. Das bedeutet, es gibt keine Perspektive dafür, dass sich das politische System aus eigener Kraft erneuern könnte. Nachwuchskräfte denken nicht einmal daran, dies zu tun. Das Ergebnis unterstreicht, dass eine Erneuerung von innen nahezu chancenlos ist.

Unsere Parteien haben sich in ihrem Machtkartell eingemauert. Sie sind hilflos. Beispielhaft sind die Debatten in der Sozialdemokratie. Ihre Funktionäre verhalten sich wie erschrockene Kleinkinder, wenn es um die Neupositionierung der Partei geht.

Auch im Parlament haben Parlamentarier nur noch eine nachvollziehende Legitimierungsfunktion. Insofern bezeichnete Vera Lengsfeld den Bundestag zu Recht als „Abnickinstitution“ wie die Volkskammer. Es gibt derzeit keine innere Kraft, der man eine Erneuerung sachlich und politisch zutrauen kann.

Fatal ist, dass wichtige Bereiche der Zivilgesellschaft faktisch eingekauft wurden und ihre kritische Distanz zur Politik verloren haben. Dies wirkt wie eine zusätzliche Innovationsbremse. In einer angepassten Medienlandschaft und angepassten Institutionen der Zivilgesellschaft fehlen Narren, die der Politik sagen könnten, dass “der Kaiser keine Kleider trägt”.

Ein Ausblick – den Neustart als Aufgabe annehmen

Die Probleme sind drängend, aber im Grundsatz bleibt alles beim Alten: Der Sozialstaat wird weiter abgewickelt. Die Umwelt bleibt weiterhin Beute des Finanzkapitalismus. Unsere Infrastruktur verfällt, Bildung wird Luxus und die Privatisierung von Autobahnen, Rettung von Banken und Kredite für EU-Staaten werden als „Politik für die Zukunft“ verkauft.

Es zeichnet sich ab, dass wir in Europa wahrscheinlich schon in kurzer Zeit eine Debatte über unsere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in der sich digital revolutionierenden Welt führen werden. Ob wir im globalen Kampf der neuen digitalen wirtschaftlichen Supermächte China, Süd-Ost-Asien und USA überhaupt noch realistische Chancen haben, ist derzeit nicht zu beurteilen.

Den politischen Neustart wagen

Sicher ist aber, dass wir für angemessene Zukunftslösungen einen grundlegenden politischen Neustart brauchen. Die digitale Welt braucht offene politisch-administrative Strukturen. Politik muss offen, lernfähig und flexibel sein.

Was an sich schon aussagt, dass es ein basisdemokratisches System sein muss. Lösungen dazu gibt es nur mit einer handlungsfähigen Zivilgesellschaft. Offen ist, ob nach einer langen Phase einer Politik der Fremdbestimmung ausreichend Kraft in der europäischen Zivilgesellschaft steckt. Einen Versuch ist es wert. Er sollte gewagt werden. Es ist Zeit, an den Grundzügen zu arbeiten.

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Symbolfoto: Tom Grünbauer (Unsplash.com)